Breve historia de los acuerdos con el Fondo

En la madrugada del 11 de marzo la Cámara de Diputados dio media sanción al proyecto que aprueba “las operaciones de crédito público contenidas en el ‘Programa de Facilidades Extendidas» a celebrarse entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Fondo Monetario Internacional (FMI) para la cancelación de los vencimientos del «Acuerdo Stand By» oportunamente celebrado en 2018 y el fortalecimiento de las reservas internacionales’.

Afuera del recinto se desarrollaban protestas contra el acuerdo. 

Al momento de  publicar esto, el Senado ya sesiona para convertir  en ley el proyecto en cuestión, merced al apoyo de la oposición de Juntos por el Cambio y contra el voto de algunos legisladores enrolados en el oficialismo.

 

La historia de este tipo de acuerdos muestra una regularidad notable: la Argentina solicita un crédito, el Fondo lo otorga a cambio de medidas de ajuste, el país cae en recesión o enfrenta dificultades para atender sus obligaciones financieras, por lo que pide un nuevo crédito. Así se reinicia el ciclo, con una deuda mayor y con más condicionamientos. 

Hubo ocasiones en las que el país dejó de pagar, sumido en crisis especialmente profundas, pero luego de algunos años volvió al redil del organismo.

“Por lo general, antes de que el FMI preste dinero a un país, el gobierno y la institución deben alcanzar un entendimiento en torno a un programa de políticas económicas”. Así explica el FMI los condicionamientos que se establecerán en todo acuerdo “de Derecho de Giro” o Stand-by. Porque lo que presta, en realidad, no son dólares frescos sino Derechos Especiales de Giro (DEG), papeles que representan dinero potencial (en una canasta de diversas monedas, no sólo dólares) y que permite engordar las reservas de los países que los reciben.

 

La Argentina firmó más de 25 convenios con el Fondo Monetario Internacional, incluyendo 19 “Stand-by” y un Acuerdo de Facilidades Extendidas.

Un pantallazo a los acuerdos firmados con el Fondo y las medidas de ajuste resultantes

Los Stand-by son créditos de corto plazo (a no más de 3 años) que el FMI concede a los países para que logren estabilidad fiscal. Para ello, el organismo internacional establece condicionamientos, que se reflejan en los informes técnicos y las cartas de intención firmadas por los gobiernos constitucionales y de facto del país.

Argentina ingresó al Fondo Monetario Internacional el 19 de abril de 1956, 7 meses después del golpe de Estado que derrocó a Juan Domingo Perón. 

Pasaron poco más de 2 años hasta que un gobierno argentino contrajo el primer crédito del organismo: el 4 de diciembre de 1958, el gobierno de Arturo Frondizi se comprometió a seguir los dictados del Fondo en el marco de un acuerdo “Stand-by”. El Ministro de Economía, Emilio Donato del Carril, concedió con su firma un conjunto de “cláusulas secretas” que preveían el despido del 15% de los empleados públicos, la paralización de obras, la privatización de empresas estatales, aumento de tarifas y congelamiento de salarios por dos años, entre otras. Las consecuencias de ese plan se comprobaron en poco tiempo: los salarios medios cayeron un 23.4 % en 1959; y la participación en el ingreso bajó del 44.4 % al 37.7 % en 1959.

El 18 de noviembre de 1959, el mismo gobierno suscribió un nuevo acuerdo por u$d 100 millones, ahora con la firma de un nuevo ministro afín a los lineamientos del Fondo: Álvaro Alsogaray, quien ya había sido Secretario de Comercio durante la dictadura que desplazó a Perón.

Bajo la batuta del militar y economista liberal, las autoridades argentinas se comprometían a mantener los lineamientos de la política anterior, incluyendo la eliminación de derechos de importación ya adoptada.  

Un año más tarde, Alsogaray firmó otra carta de intención para viabilizar un nuevo préstamo por u$d 100 millones. En la nota enviada al Fondo, el ministro aseguraba que los planes aplicados habían sido “exitosos” y que la estabilización alcanzada proporcionaba “una base sólida para el crecimiento de la economía interna”. La gestión del referente liberal implicó retrasos en el pago de salarios y privatizaciones, medidas que fueron adoptadas en numerosas ocasiones por diferentes gobiernos.

En noviembre de 1961 el ministro de Economía era Roberto Alemann, el mismo que ocuparía esa posición más de 20 años después, durante la última dictadura militar. En la carta de intención que elevó al FMI, Alemann destacó que se había cumplido con la política acordada entre el organismo y su predecesor en la cartera económica, pero que los resultados habían sido afectados por la sequía y por las restricciones en el mercado de carne. 

Los resultados económicos distaron del optimismo que manifestaba la letra de cada uno de los acuerdos, sobre todo para lxs trabajadorxs, cuyas remuneraciones cayeron un 4% respecto de los ingresos brutos. En los 3 años del gobierno de Frondizi, el PBI totalizó un modesto incremento del 2,6%. El déficit fiscal se redujo, con un fuerte programa de privatizaciones que desarticuló la Dirección Nacional de Industrias del Estado creada durante el gobierno de Perón. (Véase “Las Medidas Económicas del Desarrollismo”, de Juan Carlos De Pablo). 

A pesar de esas medidas, el déficit volvió a escalar, debido a “cambios políticos y económicos imprevistos”, según se detalló en una nueva Carta de Intención firmada el 6 de junio de 1962… nuevamente por Alsogaray.

En el ínterin, Arturo Frondizi había sido derrocado por un Golpe Militar, quedando como nuevo presidente José María Guido (presidente provisional del Senado). Guido gobernó 562 días y tuvo como ministros de economía a Federico Pinedo, Jorge Wehbe, Alsogaray, Eustaquio Méndez Delfino y José Alfredo Martínez de Hoz. Dos de ellos -Martinez de Hoz y Wehbe- volvieron a la misma cartera durante la dictadura de Videla-Viola-Galtieri-Bignone; Pinedo ya se había desempeñado al frente de Hacienda durante la llamada “década infame” de gobiernos conservadores.

Para el nuevo acuerdo con el Fondo, Alsogaray y Méndez Delfino (presidente del Banco Central) se comprometieron a incrementar impuestos al consumo y aumentar el precio de la nafta, entre otras medidas antipopulares con las que buscaban restablecer el equilibrio fiscal.

Luego de ese acuerdo, pasarían 5 años antes de que la dictadura de Onganía volviera a acudir al Fondo. En el medio, el radical Arturo Illia llegó a la presidencia, desarrollando una política económica más expansiva y con algunas medidas orientadas a intereses nacionales, aunque manteniendo la proscripción del peronismo y la represión contra el movimiento obrero. 

Con Adalbert Krieger Vasena al frente de la cartera económica, el onganiato se comprometió a limitar los incrementos salariales (a los que consideraba “inflacionarios”), subir tarifas y liberar los precios. Estos lineamientos quedaron plasmados en una Carta de Intención firmada el 1 de mayo de 1967.  Al año siguiente suscribió un nuevo acuerdo por u$d 125 millones, por el cual se profundizaron las medidas de congelamiento salarial y se disminuyeron las contribuciones a la seguridad social

Recién en 1975 se firmaron nuevos acuerdos con el FMI, aunque en ese caso no se trató Stand-by; se solicitaron créditos de menor cuantía para compensar el déficit de la balanza comercial, orientados a atender desequilibrios externos puntuales a través de Acuerdos de Facilidades Compensatorias; éstos tienen menos exigencias que los Stand-by . Muy posiblemente, no se trató de una cuestión de preferencias: el Fondo no parecía dispuesto a alivianar la situación financiera del país, salvo que se produjera una salida reaccionaria . Fueron 3 los convenios suscritos con el gobierno de María Estela Martínez de Perón en los 5 meses previos al golpe militar. 

Los acuerdos de la Dictadura

La dictadura que llegó al poder con el Golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 jugó un rol fundamental en incrementar el endeudamiento externo. A poco de haber asumido, el Fondo liberó u$d 100 millones que habían sido acordados con el  gobierno de Isabel. 

El gobierno de facto suscribió el primer acuerdo en el mes de agosto de ese año, con José Alfredo Martínez de Hoz al frente de la cartera económica. 

En la carta de intención, el ministro descendiente de un fundador de la Sociedad Rural cuestionaba los “fuertes aumentos de los salarios nominales” experimentados en el país, los que -declaraba- no eran un camino apropiado para mantener los salarios reales en valores “adecuados”.  El diagnóstico de los dictadores, como en tantas oportunidades, atribuía los problemas económicos principalmente al déficit fiscal, por lo que impulsaron la reducción del gasto público. Según reza la Memoria del Banco Central de 1976 –citado por Noemí Brenta- se trató del mayor convenio otorgado a un país latinoamericano hasta ese entonces (BRENTA, Noemí L. El rol del fondo monetario internacional en el financiamiento externo de la Argentina y su influencia sobre la política de ajuste del balance de pagos entre 1956 y 2003. 2006. Tesis Doctoral. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas)..

En la carta de intención firmada en 1977, Martínez de Hoz y Adolfo Diz (a cargo del Banco Central) insistieron en que la inflación era causa, principalmente, del desequilibrio fiscal; por ello, anunciaban un programa estableciendo la reducción del gasto público y el aumento de recaudación por vía de impuestos. También se comprometían a la liberalización total de precios, aduciendo que así se alcanzaría “un funcionamiento más eficiente de la economía argentina”.

Uno de los puntos más destacados del documento enviado al Fondo es el que se refiere al sistema financiero: a comienzos de ese año, Videla firmó una serie de decretos leyes orientados a desregular completamente el funcionamiento de los bancos, dejando al arbitrio de éstos la fijación de tasas activas y pasivas, así como la determinación de las pautas crediticias (véase Voces en el Fénix y Política y Medios). Lejos de los pronósticos plasmados en las cartas de intención, la liberalización del sistema financiero favoreció la especulación y la inflación se mantuvo en niveles altísimos: tanto en 1977 como en 1978 los precios subieron más del 170%.

El siguiente acuerdo Stand-by fue firmado en 1983, con Jorge Wehbe como ministro de economía. El Fondo comprometía u$d2.000 millones, requiriendo a las autoridades argentinas la unificación del mercado de cambios y una fuerte devaluación (véase en la Web del diario El País de España).

La dictadura buscó este convenio por el abrupto incremento de la deuda externa, que pasó de u$d 7.800 millones a más de u$d 40.000 millones. Ese endeudamiento se destinó a sostener el dólar barato en los primeros años, a financiar la fuga de capitales, y finalmente a estatizar la deuda de empresas privadas operada por los presidentes del Banco Central Domingo Cavallo y Julio González del Solar.

Ajustes en democracia

El brutal endeudamiento que dejó la dictadura fue el marco en el cual el gobierno de Raúl Alfonsín negoció con el Fondo Monetario Internacional.

El primer Stand-by se firmó el 2 de enero de 1985, con Bernardo Grinspun como ministro de Economía y Enrique García Vázquez como presidente del Banco Central. En la Carta de Intención y en el Memorandum de entendimiento correspondientes, Grinspun explicitó que el país se encontraba en una situación económica “extremadamente difícil”, a causa -principalmente- del endeudamiento tomado por la dictadura. Ajeno a esas explicaciones, el Fondo exigió la disminución del déficit, la unificación del mercado cambiario y que no se impongan restricciones en operaciones externas

El Fondo desembolsó inicialmente u$d 513 millones, pero al comprobar que el gobierno argentino no cumplía con las metas establecidas, no hizo nuevos envíos y presionó por la salida de Grinspun. Finalmente, el ministro renunció, siendo reemplazado por Juan Vital Sourrouille, quien inició un plan de ajuste basado en una primera etapa de liberalización de precios y otra de estabilización monetaria. La adopción de esas medidas, diseñadas en acuerdo con los técnicos del Fondo y con funcionarios norteamericanos, permitió retomar el Stand-by suspendido.

En enero de 1987, Sourrouille envió una Carta al Fondo Monetario para negociar un nuevo Stand-by. La nota estaba acompañada del correspondiente Memorandum de Entendimiento que fijaba una serie de metas económicas similares -aunque con otras cifras- a las establecidas en 1984. En julio, una nueva carta de la cartera económica reconoció que las metas no se habían cumplido, reiteró los compromisos generales con los lineamientos del Fondo e incorporó como referencia positiva los acuerdos con otros organismos  multilaterales de crédito.

Menem asumió en 1989, luego de la renuncia de Raúl Alfonsín que provocó un cambio de mando anticipado. Apenas 3 meses después, una nueva Carta de Intención fue suscrita por el ministro Néstor Rapanelli y el presidente del Banco Central Javier González Fraga (sí, el mismo que presidió el  Banco Nación en el gobierno de Macri). 

En junio de 1991 se suscribió un nuevo acuerdo Stand-by, esta vez con Domingo Cavallo como ministro de economía y Roque Fernández como presidente del Banco Central. En la carta de intención, a fin de convencer al organismo de la viabilidad del crédito, los funcionarios enumeraron los ajustes ya realizados (suba de tarifas, ajustes en los salarios de empleadxs públicxs y en beneficios a la seguridad social) y describieron las nuevas medidas a adoptar, como el aumento del IVA del 16% al 18%, el prorrateo del aguinaldo en cuotas y el logro de un superávit fiscal de u$d 4.900 millones . También exhibieron ante el Fondo una de las medidas que marcó una época: la “convertibilidad del austral”, que ató el valor de la moneda al dólar, abandonando la soberanía monetaria en aras del descenso de la inflación.  

8 meses más tarde, las mismas autoridades suscribieron el primer Acuerdo de Facilidades Extendidas de la Argentina con el Fondo. Ese tipo de convenios implica compromisos más profundos, de carácter estructural.

El gobierno de Menem, con Domingo Cavallo como Ministro de Economía, acordó llevar adelante una reforma previsional y una reforma tributaria. La primera de ellas conduciría a la instauración de las AFJP, mediante las cuales los aportes previsionales de lxs trabajadorxs se dirigieron hacia el capital financiero.

A pesar de las duras medidas económicas, el déficit estuvo por encima de lo acordado con el organismo, lo que llevó al gobierno a profundizar el ajuste a través de la suba del IVA al 21% y el incremento de tarifas de importación. En el correspondiente Memorandum, el gobierno menemista también planteó la reducción de los salarios de empleadxs estatales que percibieran por encima de los $2.000.- 

En 1996, en el marco de un nuevo crédito Stand By, el gobierno se comprometió a abordar “reformas en el gobierno central…, el sector de salud, el mercado laboral y el sistema financiero”.

Dos años después el gobierno argentino volvió a acudir al Fondo, esta vez para un nuevo Programa de Facilidades Extendidas. La administración menemista justificó la necesidad del acuerdo en la “desaceleración” de la economía, que habría sido causada por la crisis asiática de 1997. El gobierno se comprometió a entregar al sector privado los aeropuertos y las frecuencias de telecomunicaciones, dado que el Estado ya se había desprendido de la mayoría de las empresas. En el memorándum correspondiente, los funcionarios menemistas manifestaron la intención de privatizar el Banco Nación.

En marzo de 2000, ya bajo el gobierno de De La Rúa, se suscribió un nuevo Stand-By. Las autoridades argentinas comprometieron una Reforma Laboral como uno de los puntos fuertes en la negociación, al tiempo que prometieron una nueva reforma previsional. 

La primera de esas reformas se basaba en las supuestas “rigideces” del mercado laboral que, según decían los funcionarios, constituían la traba para el crecimiento del empleo. La reforma se convirtió en ley en abril de ese año, en medio del escándalo de coimas en el Senado por el que se conocería a la norma: la “Ley Banelco”.

En cuanto al sistema previsional -que aún se regía por el régimen privado de las AFJP- el gobierno manifestó ante el Fondo la intención de aumentar paulatinamente la edad jubilatoria de las mujeres y modificar regímenes especiales.

En el memorando correspondiente, 

A pesar de los ajustes, de las reformas estructurales, de las privatizaciones y de la proclamada “disciplina fiscal”, la economía nunca despegó. Por el contrario, el PBI per cápita experimentó subas y bajas, llegando en 2002 al mismo valor (en dólares corrientes) que tenía en 1989. El estallido de la economía y la rebelión popular conocida como “Argentinazo”, a fines de 2001, fueron el corolario de ese derrotero.

Para el FMI, ese resultado no tuvo que ver con sus recetas (a las que consideró “correctas”), sino a la insuficiencia de reformas estructurales. El organismo reflejó su postura en una publicación denominada “Informe sobre la Evaluación del Papel del FMI en Argentina, 1991-2001”.

 

En el año 2003, la gestión provisional de Eduardo Duhalde firmó un nuevo acuerdo Stand-by que tuvo por objetivo refinanciar pagos que el país ya venía realizando al organismo, a pesar de la gravedad de la crisis económica doméstica, donde uno de cada cinco argentinxs estaba desempleadx.

El gobierno de Néstor Kirchner también suscribió un acuerdo en 2003, cuya Carta de Intención llevaba las firmas de Roberto Lavagna y Guillermo Nielsen. El propio mandatario celebró los avances, aunque tiempo después las relaciones con el organismo se enfriaron. Los propios funcionarios aseguraron tiempo después que en cada intento de nuevo acuerdo el Fondo les “corría el arco”, aunque los indicadores económicos se habían adecuado a lo conversado con anterioridad.

 

En 2006 Kirchner pagó toda la deuda con el Fondo y durante largo tiempo no hubo nuevos pactos con ese organismo.

Hasta que en 2018 la gestión de Mauricio Macri suscribió el Stand-By más cuantioso de la historia, tanto de la entidad transnacional como de los gobiernos argentinos.

Inicialmente, el acuerdo se refería a u$d 50.000 millones, pero luego fue ampliado hasta los u$d 57.000 millones. En los acuerdos correspondientes, el gobierno argentino (con las firmas de Nicolás Dujovne y Federico Sturzenegger) se comprometió a reducir drásticamente el déficit fiscal primario (sin contar el pago de deuda) para llevarlo a cero en el año 2020. También anunciaban aumento de tarifas (mediante la reducción de subsidios) y la disminución de la cantidad de empleadxs del Estado, la que se implementaría mediante diferentes mecanismos.

A fines del año pasado, el propio Fondo reconoció que el plan había fracasado. Llamativamente, destacó que se habían cumplido con los objetivos de equilibrio fiscal, pero que las necesidades de financiamiento siguieron creciendo. Más adelante, destaca a la fuga de divisas (que atribuye a la “falta de confianza”) como uno de los factores que evitó el éxito del programa.

 

Lo que vendrá

El gobierno argentino dijo muchas veces que no tomará medidas de ajuste como resultado de las negociaciones con el Fondo Monetario.

Sin embargo, las dudas surgen en torno a varios puntos del proyecto de memorando de “Políticas Económicas y Financieras” enviado por el Ejecutivo al congreso nacional.

El documento plantea, entre otras cosas, la intención de revisar regímenes jubilatorios especiales, condiciona la posibilidad de incrementos salariales al crecimiento de la economía, promete tasas de interés por encima de la inflación (situación que muchas veces permitió la “bicicleta financiera”), se compromete a reducir subsidios a la energía (lo que implicará suba de tarifas) y permite prever más devaluaciones, mediante la reducción de la brecha entre el dólar oficial y el “blue” y el compromiso de actualizar la cotización de la moneda verde al ritmo de la inflación.

Aunque el texto muestra una retórica algo distinta a la de otros acuerdos, las medidas apuntadas tienen un aire de familiaridad con las que se suscribieron a lo largo de la historia con el Fondo.

Cada 3 meses se prevé una misión del FMI para evaluar el rumbo del acuerdo. Habrá que ver si los condicionamientos aceptados se cumplen y si significarán nuevos condicionamientos para el país.

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